La nouvelle mesure sur l’acier
La mesure de sauvegarde de l’UE sur l’acier, introduite en 2019 pour contrer les hausses d’importations provoquées par les droits de douane américains au titre de la Section 232 et par la surcapacité mondiale, expire à la fin du mois de juin et ne peut être prolongée en vertu des règles de l’OMC. Pourtant, la surcapacité mondiale dans le secteur de l’acier devrait passer d’environ 602 millions de tonnes en 2025 — soit déjà près de cinq fois la demande de l’UE — à 721 millions de tonnes d’ici 2027. Un nouveau régime permanent de contingents tarifaires — la nouvelle mesure sur l’acier — prendra sa place, réduisant de près de moitié les importations en franchise de droits et doublant le droit hors contingent, qui passera à 50 %.
À côté de ces changements apportés au régime de quotas figure la nouvelle exigence « melt and pour ». La production d’acier commence par la fusion du fer et/ou de la ferraille dans un four, avant que le métal ne soit coulé dans sa première forme solide, puis transformé en produits finis. Dans le cadre du nouveau régime, les importateurs devront déclarer le pays où la fusion et la première coulée ont eu lieu, lequel peut être très différent du pays où l’acier a été transformé ou exporté en dernier lieu. Cette exigence vise à répondre à un problème bien connu de contournement : de l’acier fondu et coulé dans des pays en situation de surcapacité, comme la Chine, est transformé ailleurs puis exporté vers l’UE au titre du quota de ce dernier pays, après seulement une transformation minimale.
Cette exigence sera introduite progressivement, d’abord sous la forme d’une obligation d’information, mais elle devrait devenir plus importante au fil du temps. À partir du 1er octobre 2026, les importateurs devront fournir des preuves du pays de « melt and pour », par exemple au moyen de certificats d’usine, déjà largement utilisés dans le secteur — bien que sur une base volontaire — pour partager des informations sur la qualité et les caractéristiques techniques des produits. À partir du 1er octobre 2027, la Commission devra « tenir compte » de ces informations lors de l’allocation des quotas par pays et, dans les deux ans suivant l’entrée en vigueur du règlement, évaluer si le « melt and pour » doit devenir la base formelle de détermination de l’allocation des quotas.
Réajustements des chaînes d’approvisionnement
Aujourd’hui, l’acier acquiert l’origine du pays où il a subi sa dernière transformation ou ouvraison substantielle, généralement au moyen d’une part suffisante de valeur ajoutée locale ou d’une transformation suffisamment importante pour faire passer le produit dans une nouvelle catégorie tarifaire. Utiliser le pays de « melt and pour » pour allouer les quotas inverserait cette logique, en rattachant le produit sidérurgique au quota du pays où il a été coulé pour la première fois, de l’état liquide à l’état solide, indépendamment des transformations ultérieures. La manière dont ce système fonctionnerait concrètement — s’il s’appliquait de manière générale ou uniquement en cas de preuve de contournement — n’est pas encore claire.
L’UE ne serait pas la première à aller dans cette direction : les États-Unis ont introduit l’obligation de déclaration « melt and pour » en 2020 et ont imposé des droits de 25 % sur l’acier arrivant du Mexique qui avait été fondu et coulé en dehors de l’Amérique du Nord ; le Canada applique depuis juillet 2025 une surtaxe de 25 % sur l’acier « fondu et coulé en Chine » ; et le Royaume-Uni étudie actuellement des exigences similaires.
Les implications pour les chaînes d’approvisionnement pourraient être significatives. Les producteurs devront savoir — et prouver — où leur acier a été initialement fondu, ce qui pourrait avoir un impact sur les stratégies d’approvisionnement fondées sur la transformation dans des pays tiers. Les importateurs de l’UE pourraient finir par privilégier les fournisseurs capables de fournir des preuves fiables du « melt and pour », les petits producteurs étant susceptibles d’être les plus durement touchés. Le degré d’exigence de la conformité dépendra du type de preuves requis, que la Commission devra préciser d’ici le 31 août 2026, ainsi que de l’éventuelle extension de la mesure aux produits sidérurgiques en aval à la suite du réexamen du champ d’application prévu en juin 2027.
Une arme à double tranchant pour la décarbonation
Ces réajustements des chaînes d’approvisionnement comptent au-delà du commerce. La surcapacité sidérurgique freine la décarbonation de l’acier. La production d’acier est en moyenne plus intensive en carbone dans les pays en surcapacité que dans les pays membres du Forum mondial sur les surcapacités sidérurgiques — GFSEC —, une plateforme internationale hébergée par l’OCDE pour l’action collective contre la surcapacité mondiale dans l’acier. En outre, en déprimant les prix et en comprimant les marges, la surcapacité limite davantage la capacité des producteurs européens à investir dans une production plus propre, dans un secteur où plusieurs projets d’acier bas carbone ont déjà été suspendus. La nouvelle mesure sur l’acier pourrait alléger une partie de cette pression et donner à l’industrie européenne une marge de manœuvre pour se décarboner, à condition qu’elle soit accompagnée des investissements nécessaires.
Mais le calcul fonctionne dans les deux sens : les producteurs de pays tiers confrontés à un accès réduit en franchise de droits au marché de l’UE pourraient perdre des revenus importants et des signaux de demande sur lesquels ils comptent pour investir dans une production plus propre, avec des implications pour la décarbonation mondiale de l’acier. Cela est d’autant plus important que les exportateurs doivent également continuer à naviguer dans un ensemble croissant de mesures réglementaires qui rend l’accès au marché de l’UE de plus en plus difficile. Celles-ci comprennent les obligations de déclaration des émissions et une taxe carbone au titre du Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières — CBAM — ; les exigences d’écoconception prévues par le règlement sur l’écoconception pour des produits durables — ESPR —, notamment un passeport numérique des produits — DPP — et un label acier bas carbone ; ainsi que les restrictions à l’exportation de ferraille métallique prévues par le règlement révisé sur les transferts de déchets. Comme le souligne un document d’Europe Jacques Delors, le poids cumulé de ces exigences risque de peser de manière disproportionnée sur les petits producteurs, qui manquent souvent des capacités techniques et financières nécessaires pour s’y conformer.
Dans le cadre du CBAM, les producteurs doivent surveiller, déclarer et vérifier les émissions incorporées — MRV — sous peine de se voir appliquer des valeurs par défaut pénalisantes, qui augmenteront progressivement et se traduiront par des charges CBAM plus élevées au fil du temps. Sans données vérifiées, même les producteurs plus propres seront taxés sur la base de valeurs par défaut plutôt que sur leur performance réelle. La comptabilisation des émissions deviendra encore plus complexe à mesure que le champ d’application s’élargira aux produits en aval et aux intrants issus de ferraille pré-consommation à partir de 2028.
Dans le cadre de l’ESPR, certains produits sidérurgiques devront satisfaire à des exigences de performance et d’information susceptibles de couvrir les substances préoccupantes, l’empreinte carbone, le contenu recyclé et l’origine — y compris le « melt and pour » —, ces informations étant conservées tout au long du cycle de vie du produit au moyen d’un passeport numérique des produits. Un label acier bas carbone est également en cours d’élaboration, classant les produits sidérurgiques selon leur empreinte carbone en différentes catégories de performance. Seuls les produits répondant au seuil bas carbone défini par ce label pourront bénéficier d’incitations et de marchés publics préférentiels au titre de l’Industrial Accelerator Act, et ce label pourrait, avec le temps, devenir une norme de fait pour accéder à d’autres segments du marché de l’UE.
Une étude de TULIP Consulting sur le secteur sidérurgique indien illustre que, si les grands producteurs sont généralement capables de s’engager dans la comptabilisation des émissions, les plus petits ne le sont souvent pas, et que la traçabilité de la chaîne de contrôle constitue un défi même pour les grands acteurs. La plupart des données nécessaires sont générées en amont de la chaîne de valeur plutôt que par l’importateur européen, et de nombreux producteurs s’appuient encore sur des processus papier ou des systèmes informatiques fragmentés. Les données structurées et vérifiables exigées par les DPP et le CBAM ne constituent pas encore une pratique standard. Le tableau est encore compliqué par le durcissement des restrictions de l’UE sur les exportations de ferraille, dont les producteurs indiens dépendent pour décarboner leur propre production.
Un exercice d’équilibre
La surcapacité pèse sur un secteur sidérurgique européen en difficulté, avec des implications à la fois commerciales et climatiques. En réduisant fortement les quotas et en introduisant des exigences de « melt and pour », la nouvelle mesure sur l’acier cherche à alléger une partie de cette pression. Toutefois, ce nouveau régime s’inscrit dans un ensemble croissant de mesures réglementaires qui, combinées, pourraient mettre sous tension les partenaires commerciaux, en particulier les acteurs de plus petite taille, déjà confrontés à un contexte géopolitique difficile tout en poursuivant leurs propres objectifs de décarbonation.
Nombre des objectifs qui sous-tendent la stratégie européenne pour l’acier — lutter contre la surcapacité mondiale, décarboner l’industrie lourde et faire progresser la circularité — ne peuvent être atteints par l’UE seule, ce qui rend essentielle la coopération avec les partenaires commerciaux. À l’instar des déficits ou excédents commerciaux excessifs, la surcapacité sidérurgique est un problème mondial à la recherche d’une solution mondiale, et les mesures commerciales unilatérales ne peuvent constituer qu’une solution de second rang, avec des externalités à la fois positives et négatives. La poursuite de la coopération au sein de plateformes telles que le GFSEC est donc cruciale.
Alors que la tarification du carbone et les ajustements carbone aux frontières, les exigences bas carbone et de circularité, ainsi que les passeports numériques des produits sont adoptés ou envisagés dans d’autres juridictions, la Commission devrait activement rechercher un alignement technique avec ses partenaires : méthodologies de comptabilisation du carbone et systèmes MRV afin de faciliter la conformité au CBAM ; interopérabilité des systèmes informatiques à travers lesquels fonctionneront les DPP et instruments similaires ; et obligations de traçabilité telles que la déclaration « melt and pour ». Sans une telle coopération, l’impact cumulé de ces mesures risque de compromettre leur propre efficacité, en créant un enchevêtrement d’exigences difficile à gérer à la fois pour les importateurs européens et pour les producteurs d’acier des pays partenaires, tout en risquant de tendre davantage les relations commerciales de l’UE dans une économie mondiale de plus en plus fragmentée.
Cela ne sera pas facile dans le contexte géopolitique actuel. Il faudra trouver un équilibre entre des objectifs concurrents : protéger un secteur sidérurgique européen en difficulté et lutter contre la surcapacité, tout en tenant compte des industries en aval qui dépendent d’intrants sidérurgiques compétitifs ; accélérer la décarbonation au niveau national tout en évitant de freiner les efforts de décarbonation dans les pays partenaires ; et préserver la compétitivité de l’acier européen sans aliéner les partenaires commerciaux.
